杨伟民--在第九届中国经济学家论坛上的讲话-->中国经济学家论坛

我介绍的题目是“推进形成主体功能区，优化国土开发格局”。最近大家学了十七大，十七大有三处提出主体功能区，第一处是2020年全面实现小康社会中，要求2020年城乡区域协调发展的机制和主体功能区布局逐步形成；第二处在促进协调和优化国土发展这一节中提出要加强国土规划，按照和形成主体功能区的要求，完善区域政策；第三处主要提到围绕公共服务均等化和主体功能区的建设来完善财政的体系；这是十七大提出的重要任务。我的内容围绕五方面来介绍。

一、国土空间状况。

国土空间是宝贵的资源，是人类赖以生存和发展的家园，我国幅员辽阔，自然状况多样，气侯条件复杂，生态环境脆弱。国家人口分布状况，总体而言璦辉腾冲线，东以南集中4%的人口，面积有40%多，以西以北人口数量很少。国家每平均公里的人口密度与其他国家比较，如果按照960万公里算，我国平均每平方公里的密度只有136，但有一个特殊的情况，很多地区没有大规模工业化和城镇化开发的面积。我们按照中科院给我们进行的测算，把很多不适宜大规模的开发面积去掉之后，我们国家的人均地理面积是283平方。

在这样的情况下说明什么问题？第一，不是所有国土空间都是一大规模、高强度的工业化城镇化开发，必须尊重自然、科学开发。第二，虽然我国国土辽阔，但由于人口众多，以及不适宜工业化和城镇化开发的面积很大，人均拥有的适宜开发的国土空间并不是很大，因此必须节约空间，集约开发。第三，不是所有的国土空间都要承担同样的功能，必须区分功能，分类开发。

二、国土空间开发的主要问题。

改革开放以来，我国经济持续快速发展，工业化和城镇化快速推进。与此同时，我国的国土空间也发生了巨大的变化，有利地支撑了我国的工业化和成真化以及经济的快速发展，同时，业带来了一些必须正视的问题。

主要有这样几个问题：

1、空间结构不合理；过去经济学家关注的都是汽车结构、产业结构，现在关注的是空间结构存在的问题需要调整。空间结构的问题概括起来是“三多三少”：第一，生产空间偏多，生产空间偏少；大家知道退耕还林目的是为了原来农业生产的空间转换成生态的空间，当然这里边有很多退耕还林、换草、换水等等；第二，工业空间偏多、生活空间偏少；国家用于工矿况业的面积有5万平方公里。日本已经实现了工业化、也实现了现代化，所有的工业空间只有1600平方公里，而且日本的工业产值比我们还略高。而我们生产这么多工业的产值需要5万平方公里的空间，日本只用1600平方公里，也就是说我们的集约用地程度很差。相比而言，日本用于居住的空间就多，他的人均居住是80平方米。第三，农村居住空间偏多，城市居住空间偏少；从1996年到2006年的十年期间，诚实的建设期增加了400平方公里，把耕地转化成城市建成期，占了400平方公里；农村新增加了800平方公里，这一期间大规模推进城镇化、工业化，但这个时候农村的占地空间比城镇化加在一起还要多。

2、在农村地区实现盲目开发；结果耕地大规模的减少，当然这里边不仅仅是城市化、工业化的建设，更重要的问题是生态退耕。

3、生态地区的肆意开发导致生态系统整体功能退化，更恶劣的结果是许多国土空间，本来是适宜人居的空间现在变成不适宜人居的空间。另外一个问题是过渡开发，导致水资源短缺，全国600多个城市当中有400个城市缺水，110个城市严重缺水，相当一部分城市地下水严重超载。在发展到一定的程度之后，绿色的空间，清新的空气人们的需求是越来越的旺盛。

国家分县开发的状况，城市建城区，工业独立工况区，占整个县的比重。目前在长三角、辽宁等地区大体上都超过了25%。比如说法国的巴黎地区，一共是1.2万平方公里，绝大多数空间79%是自然和农田，其他的21%才是一个开发地区，但在21%的开发区域当中其实还有很多大量的自然空间，当然算的很细，比如说开厂的农田等等。还有日本三大都市圈，平均每个都市圈是1.8万平方公里，大家知道日本三大都市圈击中了日本70%的经济、65%以上的人口，但是这些区域平均的开发项目只有15.6%，当然我们国家的空间地区跟他们不一样，不好比较，确实有的地方开发强度已经很高了。深圳50%多的国土是山地，还有百分之几是水面，还有4%不到是平面。日本国土结构的变化，在65年的快速发展阶段深林面积占71.36%，2004年是21.63%，所有的居住空间是从4.43%到8.31%，耕地从17.05%到12.73%，当然是在下降的。荷兰开发强度只有13%，德国的开发强度只有12%，美国的情况是东海岸开发强度高一些，但是大部分地区是百分之零点几点的开发强度。

第一、推进形成主体功能区的基本理念，什么是推进主体功能区，为什么要这么做？

1，什么是开发。这里举的是大规模、高强度的工业化和城镇化建设活动，而不是一般意义上的资源开发，更不等于发展。发展，既包括经济发展，即工业化和城镇化开发提供GDP的过程，也包括提供清新空气、清洁水源、舒适气候等生态产品的过程。过去有一个概念什么是发展？是搞工业、搞农业，后来大家认识到服务业也是发展。生态产品是人类生存所必须的，生存生态产品也是生产，也是创造价值的过程，但目前无法衡量。

2，关于主体功能。一般来讲，较大的空间单元的功能是多样的，但相对来讲，必有一主体功能。比如说长三角地区、珠三角地区，要么是以提供工业品和服务产品为主体功能，要么是提供农产品或者提供生态产品。主体功能和主体功能之间的区别是在于主体功能而不是某一个单一的功能，单一的功能当然也很小。所以提出主体功能并不是要排斥其他的功能，但主次不分的话，主体功能和次要功能会带来很多的问题。比如说耕地为什么大量减少，几乎所有的县都在搞开发区，我们的开发区经过整合之后差不多一个县一个。原来没有说就是要让县做农业，所以说他也要实现工业化，实现城镇化，所以只能把地卖了吸引项目进来，而实际上这是一种变利开发。这十年的占地是占了400平方公里，必然带来耕地的锐减。生态地区过分搞农业，很多地区有一个若尔盖地区是过去长征走过的地区，他是草地，他不提供各种农业，挖了几千条水渠沟，想进入农业，最后结果是退化了。而这一地区是长江的上游，那个地方没水了下边也没水了，为什么没水了？是你非要把生态地区变为农业地区。把农业生产的功能空间变成恢复到原来的自然空间和恢复到原来的生态空间。

3，关于优化、重点、限制、禁止。优化开发究竟用什么样的方式进行开发？并且为什么专门提出优化开发区？因为优化开发区和重点开发区本质上是一样的，都是提供工业品和服务产品的地区，但为什么要提出优化开发区，是因为我们有一些城市化地区开发无度的现象，比如说要有一个开发强度的问题，如果开发强度过高会带来一定的问题。太湖周边所有的企业应该都是达标开放，但是一定空间他的环境容量是有限的，超出容量之后，企业在增加、生产在增加，GDP在增加，虽然每个单元的排放量达标，但是总体的承载量在增加，因此超出之后太湖自然就会被污染了。由于有一些城市化地区过渡开发的隐患，所以这些地区必须优化开发。

第二、推进形成主体功能区的目的：立足国土空间基本状况，针对国土开发、区域发展和城镇化进程中的问题，顺应未来城市化、全球等大趋势。适应这样的大趋势明确在960万平方公里的陆地国土上，哪些区域应该优化或重点地推进大规模、高强度的工业化城镇化开发，从而形成少数以生产工业品和服务产品、集聚人和经济为主体功能的城市化地区。哪些区域应该限制或禁止大规模、高强度工业化城镇化开发，从而形成若干以生产农产品、保障国家农产品供给安全为主体功能的农村地区；或以生产生态产品、保障国家生态安全为主体功能的生态地区。

他的任务是发展，但是发展的内容是不一样的，工业化的地区发展GDP要生产更多的工业产品、服务产品。农业地区发展也是必要条件，但是主要提高农产品，但是发展工业是次要的。生态地区第一要务是什么？是发展，但是发展的内容不同，他应该提供生态产品，接着提供在资源环境可承载的情况下坚固提供农产品、牧业。

优化开发和重点开发的方式不同，最终结果都是中国的城市化地区，主体功能就是提供工业和服务产品。一个区域不能仅仅是一个功能都变成城市地区，一片国土变成一块水泥地是不同的，变成水泥地之后也会成为不易人居的地区，所以还要有生态易居的地区。限制开发区的一部分要成为今后的农业地区，就是大家所说的15-16亿亩地将会成为禁止开发区，他的主体功能是提供农产品，次要的功能和辅助的功能就是农村人口的居住，同时还提供生态的功能。因为农田同时也兼有生态的功能。限制开发区的一部分和禁止开发区的一部分会成为我们国家未来的生态地区，他的功能是提供生态产品，其他的功能还有一些农业，当然人口可能会很少。这些区域的基本特别，比如是城市化地区，人口众多，居住非常集中，开发强度比较大，经济与工业和服务业为主，形成我们国家的重要地区。农村地区人口很少，居住很分散，开发强度不是很大，主要以农业为主。生态地区人口稀少，开发强度很小，经济规模也很小，同时还有数量极少的城市。

还有一个目的，如果从另外一个角度来讲，如何进行管理，因为这是国家精细化管理的重大创新，如何进行管理，今后国家所有的2800多个县，以县为单元区分功能进行管理。把所有的县明确主体功能到底是什么，是提供GDP、提供工业品，还是提供农业品还是生态产品。根据不同的主体功能定位对开发强度进行管制，比如说生态地区不能大规模开发，因为你提供的工业生态产品，应该把更多的空间留给水、留给草地、留给其他的动物和植物。对开发的秩序进行规范，究竟哪些地区推进工业化、哪些地区推进城市化，必须进行区分，然后对开发的秩序进行管制。区域性的政策都应该以主体功能定位作为一个平台，大家知道现在是以东、中、西划分，现在是每240个平方公里是一个单元，因为所有的东部地区是一个政策，所有的西部地区是一个政策。

第三、分层次推进形成主体功能区。

国家规划，主要是从战略出发，明确体现国家竞争力的区域、未来支撑经济增长的重要增长极，全国或区际意义的重要生态功能区，明确政策方向和未来的开发强度。部分地区承载力弱，无法实现“一方水土养富一方人”。为什么国家的经济系数大？首先是因为国土空间的差异大，拿这种差异去跟欧洲相比，或者跟美国相比，当然美国的差异也是比较大的，但至少欧洲自然状况的差异会比我们小很多。所以说有的地区，比如说青海、西藏当然还有其他的区域，这些区域很南实现“一方水土养富一方人”。省级规划，主要是根据国家规划，为本辖区市县定位主体功能，明确范围、面积和有关政策，体现事权划分，发挥两个积极性，如省级转移支付等。为什么从国家层面进行规划。市县主要是落实国家对于本市县的规定，当然市县的空间还是比较大的，在主体功能明确之后，还要明确县市范围之内哪些地区应该搞农业，哪些地区应该搞工业，哪些地区应该搞生态，实际上明确某一个小的空间单元的功能具体细分。结合有关单元的规划，也就是说县的山、水、林、田、地等生态空间，然后根据定位开发开放秩序。

第四、编制主体功能区规划的方法步骤。

三、推进形成主体功能区的目标和原则。

第一，确定评价指标，然后评价国土空间，然后是划定主题空间，明确主题空间。

1、战略目标中的总体目标：构筑高效、协调、可持续的美好家园，要实现经济持续增长；实现城乡区域差距缩小，实现可持续发展能力增强；在前一个阶段西部开发的过程中是在缩小差距，但是有一些地区确实是破坏了、削弱未来可持续发展的能力，这一代人是开发了，是过上好日子了，等给我们的后代会带来一大堆的包袱。比如说地下水超载了，现在看不出来，但是几十年之后会带来非常大的危险。提高国际竞争力提高，一个国家的竞争力不在于国土面积有多大，关键是几个点、几个区。为什么有的区要进行优化开发，是因为这些区域如果按照现在的区域是没法体现我们国家竞争力的。

2、具体目标：首先，基本形成主体功能定位清晰的国土空间格局。其次，基本实现人口分布于经济布局相协调。再次，基本实现人口和经济的分布于生态环境相协调。最后，基本实现城乡和区域间公共服务的均等化。

第二，基本原则：提高全体人民得失生活质、增强可持续发展能力。当然这是对我们未来，对我们的子孙们要提高大家的生活水平，增加可持续发展是为了我们的后代。具体的抉择是优化结构，比如说农村人口要进来，但是城市面积又很小。城市化每年在提高，农村人口事实上是在大规模的见效，但户籍没有变，可以还在原籍改房子，为什么增加了这么多的建设，恰恰是有钱到城市，有能力到城市打工的人，回过头到农村盖房子，所以最近几年农村盖房子盖的特别多，但是他们都不住。尊重自然耐心开发，有限开发，集约开发，总体而言空间不是很宽敞，所以我们像加拿大、美国这种蔓延式的开发。协调开发，人口、经济、自然环境三者之间在一个空间中实现。一个单元在一定空间内，人口、经济和资源环境要实现均衡。在一定的空间之内人口和经济资源环境要协调。

四、国家层面主体功能区的定位和方向。

第一，优化开发区；优化开发区是指经济比较发达，人口比较密集，开发强度比较高，资源环境问题更加突出的区域。比如说长三角面临着水域环境容量不足的问题，当然反过来说水域污染物排放太多，当然还存在空气不足的问题，二氧化硫排放不足的问题。这个地方很难再建煤电，因为二氧化硫远远超高了。

为什么提出优化开发区域，既是针对一些经济密集区存在过渡开发隐患，必须优化发展内涵的迫切要求，也是面对日趋激烈的国际竞争，增强我国国家竞争力的战略需要。如果这些区域目前还是依靠大规模消耗资源，大规模高强度的排放污染，大量使用简单劳动力的办法提高竞争力的话，是可以维持一定的时间，但从长远来讲是难以为继的。其他的国家都可以做这样的事情，所以如何提高自主创新能力，如何增加这些地区的国际竞争力，这些地区承担着非常重要的责任。

第二，国家重点开发区域；重点开发区是指有一定经济基础，资源环境承载能力较强，发展潜力较大，集聚经济和人口条件较好的区域。

为什么提出重点开发区？提出重点开发区域，既是落实区域发展总体战略，拓展发展空间，促进区域协调发展的需要，也是避免经济发展过于依赖少数区域，减轻其人口、资源、环境压力的需要。

第三，国家限制开发区域，限制开发区域是指生态系统脆弱、生态重要性程度高、自然灾害危险性大，大规模集聚经济和人口的条件不够好，且关系到全国或较大范围生态安全的区域。

为什么提出？提出限制开发区域，既是从全局上遏制生态环境恶化趋势的迫切需要，也是从根本上体高这些区域人民生活水平的长远之计。真想解决当地人民致富的问题，靠当地是解决不了，必须要想办法出来，当然不是强迫生态移民，让他们出来要掌握技巧和技能。国家“十一五”规划纲要已经确定的一点，森林生态、草原生态、荒漠生态、湿地生态。

第四，国家禁止开发区，这个就不多讲了。

五、推进形成主体功能区的保障措施。

第一，区域政策；

首先是财政政策，按照主体功能区转移支付制度，对限制开发区进行补助。国家的经费、人员工资、服务教育等等，在一般性转移支付资金分配计算方法中增设体现限制开发区的系数。在限制开发区域的标准支出中，增设“生态环保支出项目”和成本系数。设置更为综合的生态修复转移支付并制度化，建立一般性转移支付资金稳定增长机制。

其次，政府投资，实行按领域安排与按主体功能区安排相结合的政府投资政策。按主体功能区安排的政府投资，主要用于国家限制开发区域的生态修复和环境保护，以增强其提供生态产品的能力，基本解决国家限制开发区域发展中最突出的问题。目前为止这二十多年经济高速发展，提供服务产品，包括为全世界提供工业品和服务产品是越来越强，可以为全世界提供所有的钢铁，甚至是笔记本、手机等等。但是我们提供生态产品的能力是越来越弱，今后应该把发展投资重点用于增强投资生态产品中。

再次，产业政策，不同的区域应该实行不同的产业政策，严重缺水地区不能生产钢铁。比如说地下水已经超载，再用采地下水的方法去生产钢铁，而目前的钢铁厂，特别是经济学家批评我们去干涉钢铁企业的生产，因为很大一部分在用我们宝贵的地下水再去生产钢铁，当然生产出来之后财政收入是增加了，但是未来造成的破坏要有全体人民去解决，因为今后国家肯定要掏钱去解决这些问题，而未来的人民、未来的财政、未来得政府要负担。所以必须要采取这些措施，我们的措施不是反对市场机制，而是因为资源环境承受不了，包括北京地区，用地下水生产钢铁和发电，这不是长久的办法。这些就需要采取严格的措施，比如说固定资产调整税，过去是有的，但是现在市场等于没有了。今后要把这个方法拿出来，你可以用地下水生产钢铁，但是你是要缴税的，这个税是100%，因此他肯定就会走了。

还有，土地政策，要实现“三个挂钩”，城乡之间用地增减规模的挂钩，城市建设用地增加的规模要与农村建设用地减少的规模挂钩；城市之间的人与地挂钩，城市建设用地增加的规模要与农村人口转为城市人口的规模挂钩；地区之间德人地挂钩，一个地区建设用地的增加的规模要与吸纳外来人口的规模挂钩。一个地区重点进行开发集中经济和人口，这个地区的用地肯定要增加，要让这个地区保持农田那也是做不到的。

另外，人口政策，目前还没有做就已经吸纳了很多的人口，但是以后怎么做，实现外来人口和当地人口的同等化，也就是说外来人口的本地化的问题，优化开发区应对有稳定就业和住所的流动人口逐步实现本地化，重点开发区域应更多地吸纳外来人口。今后有一些政策和制度要按照常住人口来设立。

最后，环境政策。这就不多说了。

第二，法律法规，加快立法进程，健全有利于推进形成主体功能区的法律体系并严重执法。

第三，规划体系，改革法制三大法律体系各项独立，互不衔接的状况。

第四，绩效考核：

1、优化开发区域实行转变发展方式优化的绩效评价，强化对经济结构、资源消耗、环境保护、自主创新以及外来人口公共服务水平等评价，弱化对经济增长速度、招商引资、出口等的评价。

主要考核服务业增加值比重、高技术产业的比重、研发投入经费比重、单位GDP能耗、水耗、单位民机的产出率等等这样的指标。

2、重点开发区域，实行工业化和城镇化水平有限的绩效评价，综合评价经济增长、吸纳人口、质量效益、产业结构等等。当然有一些指标也出了。

3、限制开发区域，实行生态保护和农业发展有限的绩效评价，强化对提供生态产品和农产品能力的评价，弱化对工业化城镇化相关经济指标的评价。主要考核水体和大气的质量，水土流失、荒漠化的殖利率、森林覆盖率、生物多样性、农业综合生产能力、农民收入等指标，不考虑地区生产总值、工业、城镇化指标考核等。

4、禁止开发区域，实行依法保护优先的绩效评价，主要评价保护自然文化资源的原真性和完整性，落实相关法律法规的情况等，不考核旅游收入等经济指标。

谢谢大家！